مؤتمرات في طريق بناء العراق الجديد

إن بناء العراق الجديد يتطلب عمل الكثير بل ويستلزم مدّ الايدي وتكاتف الجهود من قبل مختلف شرائح المجتمع في ظل هذا النظام الجديد الذي يؤمن بالمشاركة ويؤسس ارضية العمل الجماعي في بناء وادارة البلد.

تبرز جهود مؤسسات المجتمع المدني لكي تترك بصمة كبيرة ايجابية في طريق اعادة الاعمار الفكري والسياسي والقضائي وفي مجالات اخرى.

من هنا قام المعهد الدولي لدعم سيادة القانون بالتعاون مع المعهد الامريكي للسلام ووزارة حقوق الإنسان بالاعداد لمؤتمر حماية استقلال القضاء في عر اق فدرالي (اتحادي).

تم عقد المؤتمر في اسطنبول للفترة من 15 ـ 17 ايلول 2006 وقد شارك فيه مجموعة من القضاة العراقيين والحقوقيين وناشطات في حقوق المرأة فضلاً عن عددٍ من البرلمانيين.

وكان هناك دور اساسي ضمن برامج المؤتمر لبعض الاساتذة والقضاة الاجانب امثال الدكتور باترك كلن والدكتور جون كنكيد والقاضي ارنش ماركل والدكتور راسيل ويلر والمحامي بارام كوماراسوامي.

حيث كان لكل من هؤلاء الاساتذة نصيب في القاء محاضرة في موضوع محدد اذ تناول القاضي ارنست ماركل المحكمة العليا في النمسا (المعايير الدولية، الرواتب، التعيين القضائي، التقاعد، الحصانة) وكذلك اهمية المراجعة القضائية لدستورية القوانين.

ثم وضح الدكتور باترك كلن استاذ القانون في جامعة ميك كيل في مونتريال نماذج عن الهيكلية الفدرالية والكونفدرالية والاجراءات الانضباطية التي تنسجم مع استقلال القضاء.

اما الدكتور جون كينكيد استاذ القانون في جامعة لافايت ـ بنسلفانيا / الولايات المتحدة، فقد تناول التحليلات المقارنة المتعلقة بالهيكلية القضائية الفدرالية وكذلك التنظيم والادارة في المحاكم الاتحادية والاقليمية.

وكان للمقرر السابق في الامم المتحدة كلمة بارام كومار اسوامي حول القضاء فقد تحدث عن المحاكم الدستورية في البلدان المسلمة وكيفية التفاعل مع الشريعة الإسلامية.

وأخيراً الدكتور راسيل ويلر استاذ القانون في كلية واشنطن للقانون/ الجامعة الامريكية, فقد تحدث عن حجم التحديات في النظام الفدرالي التي تنتج عن تداخل الصلاحيات (التجربة الامريكية نموذجاً) وكذلك اجراءات ميزانية السلطة القضائية، ووضع المعايير والضوابط لمحاسبة القضاء.

وقد كان للسيد رئيس مجلس القضاء الاعلى القاضي مدحت المحمود استعراض وافٍ عن حالة القضاء العراقي للفترة من نيسان 2003 وحتى وقتنا الحاضر، وكذلك استعراض لمسودة قانون مجلس القضاء الاعلى وقانون المحكمة الاتحادية العليا.

وأمّا عضو لجنة كتابة الدستور (السابق) السيد احمد الصافي فقد بين الموقف الراهن لاجراءات مراجعة الدستور العراقي.

ولا شك ان كل هذه الكلمات للقضاة والمختصين والاساتذة قد داخلتها الكثير من ملاحظات واستفسارات الاساتذة الحضور كل من وجهة تخصصه واهتمامه, الا ان المحصلة النهائية لكل هذه الملاحظ والاستفسارات كانت تصب في المساهمة من اجل انضاج فكرة استقلال القضاء وحمايته من ضغط السلطتين التنفيذية والتشريعية.

وكان ان خرج هذا المؤتمر بمجموعة من التوصيات التي توزعت على خمسة نقاط رئيسية هي:

أـ التعديلات الدستورية

1.تعديل نص المادة 121/ثانياً من الدستور بما يحفظ للمحكمة الاتحادية العليا اختصاصها في تفسير الدستور والقوانين الاتحادية.

2.التزام السلطتين التشريعية والتنفيذية بضمان توفير الموارد اللازمة لميزانية السلطة القضائية لتمكينها من اداء مهامها.

3.تحديد الطعن الوارد بالمادة (100) من الدستور بالطعن القضائي.

4. تعديل المادتين (61/خامساً/أ) و (91/ثانياً) من الدستور بأن لا يخضع تعيين رئيس واعضاء محكمة التمييز ورئيس الادعاء العام ورئيس هيئة الإشراف القضائي للتصويت من قبل مجلس النواب.

ب ـ المبادرات التشريعية

1. تطبيق احكام الدستور بشأن النظام القضائي الفدرالي وتعزيز دور مجلس القضاء الأعلى والعمل على بناء قضاء اقليمي متين.

2. إلغاء كافة النصوص التي تتعارض مع ولاية القضاء ومنها الاستثناء الوارد في القانون رقم 17 لسنة 2005.

3. تشريع قانون خاص بالقضاء العسكري والذي يشمل منتسبي الجيش والشرطة وقوى الأمن الداخلي وحصراً اختصاصه بالجرائم ذات الطابع العسكري.

4. تعزيز مكانة القضاء وهيبته بما يجعل رئاسة السلطة القضائية في مستوى رئاسات السلطات الأخرى المذكورة.

ج- الإصلاح المؤسساتي

1.تفعيل دور الاشراف القضائي ومراعاة المعايير الدولية للسلوك القضائي. وسوف يقوم مجلس القضاء الأعلى بمراجعة قوانين السلوك القضائي ومقارنتها بالمعايير الدولية بهذا الخصوص وبضمنها مبادئ بنجالور.

2.التأكيد على مبدأ علانية جلسات المحاكم وشفافية الأجراءات القضائية.

3.تبسيط وتسهيل الاجراءات عند لجوء المواطن للمحاكم.

4.تهيئة المستلزمات المادية والأمنية التي تكفل للقاضي اداء واجبه على الشكل الأكمل.

5.فك ارتباط المعهد القضائي من وزارة العدل وربطه بمجلس القضاء الاعلى.

د- المناصرة والتأييد

1. تفعيل مبدأ سيادة القانون واستقلال القضاء والتثقيف على ذلك عن طريق المؤسسات الحكومية ومنظمات المجتمع المدني.

هـ- متابعة توصيات المؤتمر

1. يتولى مجلس القضاء الأعلى متابعة توصيات المؤتمر الذكوره اعلاه بما يضمن تفعيلها ورفد مجلس النواب بمشاريع القوانين المتعلقة بهذا الخصوص.

ثانياً: مؤتمر هيكلية القضاء الفدرالي في الدستور العراقي

عقد مكتب المساعدة الدستورية التابع لبعثة الامم المتحدة لمساعدة العراق مؤتمراً عن هيكلية القضاء الفدرالي في الدستور العراقي في القاهرة للفترة من 21 – 23 كانون الثاني 2007 .

شارك فيه مجموعة من اعضاء لجنة مراجعة الدستور ومجلس القضاء الاعلى وحكومة اقليم كردستان اضافة الى جهات اكاديمية عراقية مع شخصيات من المجتمع المدني.

كما شارك ايضاً في هذا الحوار متعدد الاطراف مجموعة من الخبراء الدوليين الذين ساهموا في اغناء النقاش وطرح العديد من الملاحظات والمقترحات منهم : نيكولاس هايسوم من مكتب الدعم الدستوري وسبينس سبينسر من مجموعة القانون الدولي العام والسياسة وغيرهم.

ثم اثمرت هذه النقاشات عن عدد من التوصيات التي تقدم بعضاً من المقترحات بخصوص النظام القضائي العراقي ، نوجزها كما هي :

1- ان هيكلية الدستور الحالية ترى نظاماً متكاملاً وثنائياً للمحاكم حيث يمكن تشكيل محاكم اقليمية من قبل سلطات اقليمية للفصل بالنزاعات المتعلقة بقوانين اقليمية ، وبذات الوقت ، ستكون هنالك سلطة قضائية فدرالية يحق لها فض النزاعات المتعلقة بقوانين فدرالية مطبقة في الاقليم ، والنزاعات المنبثقة عن التشريعات فدرالية ضمن المحافظات التي قررت ان تصبح اقليم او لا تزال قيد تقرير ذلك ( المواد 110 ، 115 وبالترابط ضمنياً مع المادة 93).

2- في قمة النظام ، تقف المحكمة الفدرالية العليا ، مع صلاحيات التأكيد من ان جميع القوانين والدساتير الاقليمية تتماشى مع الدستور الفدرالي ، كما لها السلطة ان تفض النزاعات بين المستويات الحكومية المختلفة ، وهي المحكمة الاخيرة من حيث الرجوع اليها لفض النزاعات ناتجة عن القوانين فدرالية مطبقة بالاقليم ( اختصاصات وفقاً لنص المادتين 110 و115 ) وجميع القوانين بالمحافظات ، ان المحكمة الفدرالية العليا لن تملك السلطة والصلاحيات القضائية فوق القوانين الاقليمية ، الا اذا كان موضوع النزاع يتعلق بمدى اتفاق القانون مع الدستور الفدرالي ، والمهم ، هنا ان المحكمة هي التي تقرر حدود الاختصاص ما بين المحاكم الفدرالية والسلطات من جهة وبين سلطات الاقاليم والمحافظات والقوانين من جهة اخرى. ( مادة 93/1).

3- ان المحكمة الفدرالية العليا بالطبع تملك سلطات الرقابة اللاحقة بشأن مدى الدستورية ومن الظاهر ان لها سلطات المراجعة السابقة كذلك اي قبل تفعيل القوانين.

4- ان المحااكم الاقليمية ستكون لها سلطة على مدى اتفاق القوانين الاقليمية مع الدستور الاقليمي ، ومن الممكن ان نؤسس الاقاليم محاكم تمييز، وهي آخر مرحلة في تفويض هذه السلطات الى محاكم فدرالية بشكل دائم او مؤقت لحين تأسيس محاكمهم الخاصة.

توصية: يوصى بأن تنص المادة 118 صراحة على استمرار المحاكم الفدرالية وسلطاتها في المحافظات التي قررت ان تصبح اقاليم ولا تزال تنتظر تأسيس محاكم لها ، وذلك حتى لايخلق فراغ قانوني ضمن النظام أو يؤدي لفشل الحكومة.

5- ومن المعترف به، ان ادنى الاحتياجات المطلوبة للحصول على محاكمة عادلة والتي تم النص عليها بالفصل الثاني من الدستور ، وبالاخص المادة 19 ، مطبقة كذلك في النظام القضائي بالاقاليم ، ولكن هنالك حقوق اخرى واجراءات حماية ممكن ان تكون ضرورية ايضاً.

توصية: يوصى بان ينص الدستور على أية حقوق اخرى اضافية لضمان الحصول على حكم عادل ضمن النظام القضائي في الاقاليم، وممكن ان يكون ذلك عن طريق وضع هيكلية علمة للنظم القضائية الاقليمية، ان تحقيق ادنى مستوى من هذه الحقوق يجب ان يعمل على الايحرم أي فرد من حقة في استئناف الاحكام.

6- ينص الدستور ، ويعترف بمحكمة التمييز، ولكن من غير الواضح ما الوظيفة المستقبلية لها ، علماً بأن (1) المحكمة الفدرالية العليا تظهر في الدستور بانها اعلى مستوى قضائي بالنسبة لجميع القوانين ، والقرارات ، واللوائح ولاجراءات التي تصدرها النظم الفدرالية ، و(2) يتوقع ان تؤسس محاكم تمييز في جميع المحافظات التي تنوي ان تصبح أقاليم.

توصية: يرى المؤتمر ، كوجهة نظر ، بأن على محمكمة التمييز ان تصبح ذات الاختصاص النهائي بالنسبة الى النزاعات الغير دستورية الناتجة عن تطبيق قوانين فدرالية ، أو قرارات ، او لوائح أو اجراءات ، واذا كان الحال كذلك ، ستصبح المحكمة الفدرالية العليا محكمة دستورية متخصصة.

تعيين القضاة والاشراف عليهم

7- ينص الدستور الحالي على ان تعيين القضاة الفدراللين يجب ان يطبق كما ورد في الدستور الفدرالي والقوانين الفدرالية المطبقة في هذا الشأن ( المواد 91 ، 92 / 2 و 96 ).

توصية: يوصى بان ينص الدستور على وجود رأي للاقاليم بخصوص التعيينات او تمثيل اقليمي ضمن المحكمة.

8- النظام المتعلق بتأديب ، ترقيات ، وتنظيم القضاء الفدرالي سيكون وفقاً لحكم الستور الفدرالي والقوانين المعنية التي يقرها مجلس النواب العراقي ( المواد 91، 92/1 و96).

توصية: يوصى بان يحدد الدستور الشروط الدنيا للكفاءة لتعيين قاض فدرالي.

9- تشكل المحاكم الفدرالي وتتم التعيينات بها وفقاً للتشريع الاقليمي ( مادة 110 بالارتباط مع المادة 115 ).

10- بعض نصوص الدستور الفدرالي تظهر انها قابلة للتطبيق على النظام القضائي ككل سواء كان فدرالي ام اقليمي ، وتضم تلك النصوص : (1) قضاء مستقل لا يقع تحت تأثير اية فروع حكومية اخرى ، (2) منع المحاكم الخاصة او الاستثنائية ، (3) وجوب تشكيل اية محكمة او تعيين او الاستعانة بخدمات القضاة والمدعين العامين وفقاً للقانون ، و(4) عدم اقالة القضاة الا وفقاً للشروط المنصوص عليها بالقانون ( المواد 87 ، 88 ، 95 ، 96 و97).

تحقيق الانسجام والتكامل ما بين النظامين

11- يحتاج النظام القضائي الفعال الى انسجام في جميع انحاء العراق ، بما فيها الاقاليم ، ان هذا الانسجام يجب ان يشمل : تجانس وطني فيما يخص عدد الاجراءات بما في ذلك اجراءات القضايا الجنائية ، ونظام متفق علية لاحالة النزاعات الدستورية من جميع المحاكم الاقليمية الى الفدرالية، وتنفيذ الاحكام التي تصدر من قبل محكمة

مختصة تقع في اقليم آخر ( اي غير الاقليم الذي سينفذ به الحكم) او صدر من قبل محكمة فدرالية، امور الاختصاص المكاني ، او في حال صدور حكم اقليمي بتسليم مجرمين خارج العراق ، وحق حضور المحامين ، وادنى الشروط لممارسة مهنة المحاماة والشروط المتبعة لتفعيل الاجراءات القانونية بما فيها مذكرات الحضور وخدمات التوثيق القانونية من المحاكم ( من اقليم لآخر)، ان تحقيق الانسجام هام خاصة عند تنفيذ الاحكام ما بين الاقاليم.

توصية: النص على شروط توافر الانسجام القضائي ، كما وردت اعلاه ، ضمن الهيكلية القانونية ، اما عن طريق تعديلات دستورية او تشريعات التي سيتم تطبيقها.

12- مجلس القضاء الاعلى هو الجهة المؤهلة لمراقبة وتسير الانسجام والتوصل الى اتفاقيات بهذا الشأن ، كون ذلك ورد بكل وضوح تحت مادة 91/1.

توصية: يوصى اعطاء هذه السلطة الدستورية الى مجلس القضاء الاعلى ، مع اعطاء الاقاليم حق التمثيل في المجلس ، وهو ما يمكن ان يتم من خلال اختيار رئيس مجلس القضاء بالاقليم ضمن المجلس الفيدرالي .

قدرة الوصول الى المحاكم

13- تنص المادة 93 بان الوصول الى المحكمة الفدرالية العليا يتم فقط من خلال طلبات الاستئناف بخصوص امور متعلقة بالقانون الفدرالي (مادة 93/3)، هذا الحق سيخلق تحديات دستورية لجميع قوانين ودساتير الاقاليم.

توصية: يوصى بان ينص الدستور على الحق في الاستئناف المباشر او الوصول المباشر الى المحكمة الفدرالية العليا بخصوص عدم دستورية قوانين ودساتير الاقاليم، ولكن من الممكن كذلك ان يطلب الدستور بان تحال الدفوع بعدم الدستورية المداة اثناء الجلسات ، الى محاكم الدرجة الاولى بدل من التنسيب في توقف الجلسات والتوجة فوراً الى المحكمة الفدرالية العليا.

14- يبقى السؤال قائماً بما يخص لجوء العامة الى المحاكم الفدرالية الواقعة في الدراسات المقارنة ، ان المحاكم الفدرالية ستتمكن من الاستماع الى عدد محدود من القضايا ، بناء على ذلك ، قرار تشكيل فرع للمحاكم الفدرالية في اقليم ما يجب ان يؤخذ به حسب حجم وعدد الدعاوى ، ولكن ، في حال عدم تأسيس محاكم اقليمية لسماع هذه القضايا امام الدرجة الاولى ، مع حق الاستئناف الى محكمة فدرالية اعلى.

امور ثانوية

15- ان سلطة المحكمة الفدرالية العليا تعطيها الحق بان تقضي بالغاء التشريعات التي لا تتماشى مع الدستور ، وهذا حق منطقي ولكن ممكن ان يكون هدام ، حالياً، تملك هذه المحكمة سلطة “كل شيء او لا شيء” مما يعني في حال احتواء القانون على فقرة لا تتماشى دستورياً، تقوم المحكمة بالحكم ضد القانون كلياً، واضافة الى ذلك، لا تملك المحكمة اية صلاحيات لتعليق حكمها بهدف تخفيف وطأته.

توصية: يوصى باعطاء المحكمة الفدرالية سلطات غير اعتيادية لتجنب حكم قانوني هدام، ان تلك الصلاحيات يجب ان تضم سلطة وقف تنفيذ الحكم لفترة من الزمن لحين اصدار تشريع آخر يعالج النقص، او مجرد القضاء ، بالغاء الجزء الغير دستوري من النص وترك النصوص الباقية من القانون.

16- عدم بيان التشكيل التفصيلي لمجلس القضاء الاعلى والمحكمة الفدرالية العليا.

توصية: يوصى بالنص بتحديد عدد القضاة ضمن المحكمة الفدرالية العليا بحيث يحمي الدستور وجودهم الوظيفي.

17- يفترض ان المحاكم الفدرالية تحتوي على جميع المحاكم ذات الاختصاصات والصلاحيات الفدرالية ، هذا يضم محاكم ادارية تطبق قوانين فدرالية او لوائح يصدرها موظيفن فدراليين،وكذلك يجب ان تضم المحاكم العسكرية التي، تماشياً مع المادة 110، يجب ان تقتصر على العسكريين وبشأن امور عسكرية.

توصية: يوصى ان تكون قرارات المحاكم العسكرية خاضعة للمراقبة النهائية من قبل المحكمة الفدرالية العيا او من المحكمة التمييز، او في حال غير ذلك، ان تنظم تحت رقابة مجلس القضاء الاعلى.

18- يزاول مجلس القضاء الاعلى ، نيابة عن القضاء الفدرالي ، اعمال تعنى بالادارة والميزانية المستقلة، هذا لا يظهر في نص الدستور ، والذي ينص على ان المحكمة الفدرالية العليا هي فقط التي تحظى على نظامين اداري ومالي منفصلين .

توصية: يوصى بالنص في الدستور على استقلال مجلس القضاء الاعلى .

19- ان الوصف الذي تقدم ضمن هذه المذكرة لهيكلية النظام المزدوج والمتكامل لنظام القضاء العراقي اخذ من مقتطفات متقطعة من الدستور.

توصية: يوصى بالابقاء على ذات الهيكلية على ان يعبر عنها بشكل اوضح ضمن تعديلات الدستور.

 

مجلة حوار الفكر العدد 3